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理性看待退休金改革公平与不公平  

2010-03-20 16:36:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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理性看待退休金改革公平与不公平
2010-03-19 22:50:46 来源:长江商报 【
    
    编者按
    日前,《人民日报》问卷调查结果表明,73%的受访者认为,企业职工与公务员养老金的双轨制极不合理,不少人士更是直呼“养老金双轨制到并轨的时候了”。在刚刚过去的全国“两会”中,有关取消退休金双轨制的呼声也很高。就该问题,本期评论周刊专访了长期致力于社会保障问题研究的中国人民大学李珍教授。
    李珍
    中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,长期从事社会保障、特别是养老保险的教学和研究。主持国家自然科学基金、国家社会科学基金研究项目四项,省部级研究项目十多项,获各类研究成果奖十多项,在中国社会保障理论和政策分析领域有丰富成果。
    双轨制实为三轨制
    长江商报:李教授,相信您也注意到了,刚刚过去的全国“两会”中,有关取消退休金双轨制的呼声很高。其实,相当部分的民众对退休金双轨制还比较陌生,那么,您能不能先解释一下究竟何为双轨制以及其产生的背景?
    李珍:严格来说,中国城镇的退休金制度不是双轨制度,而是“三轨制度”。“三轨制度”是指城镇职工基本养老保险制度(以下称企业职工保险)和事业单位及公务员退休金制度。细看机关、事业单位退休金制度是有区别的,不只是人们观察到的待遇水平的高低不一,重要的特征是两个部门退休金的资金来源不同。机关公务员退休金的资金来源是一般税收,而事业单位,除中小学老师的退休金全额由财政拨款外,其他成员的退休金收入是差额拨款的,相当部分是由单位自筹的。从资金来源和保障水平看,中国城镇存在三种不同的制度,所以我说是“三轨制”。
    上世纪80年代,计划经济向市场经济转型,一方面国有企业被推向了市场,新老企业养老负担不均衡;另一方面非国有经济发展,新增就业人员越来越多地在非国有部门就业,这些就业人口没有退休保障制度;到90年代,国有企业深化改革,许多国有企业职工一夜之间失去工作和附着于工作上的所有保障,国有企业改革非常困难;所有这些因素都呼唤建立统一的企业职工养老保险制度来替代旧有的制度,解决当时面临的问题。这也是为什么企业职工养老制度改革先行的主要原因。在探索和试点企业职工养老保险改革的过程中,人口老龄化因素被考虑进来了,人们认为个人账户有利于解决人口老龄化下的养老问题,所以,企业职工养老保险是社会统筹和个人账户相结合的制度。
    与此同时,机关和事业单位仍然在原有的退休金制度下运行。到90年代,除部分公益事业单位外,其他事业单位部分地推向了市场,政府对其包括退休金在内的人头经费实施差额拨款 比如公立医院和高等院校、科研机构等,这样的事业单位的退休制度在经费方面就与公务员的退休制度有了区别。就此形成了三种制度。
    既然你称其为双轨制度,为了讨论的方便,且称其为双轨制度吧。
    利益集团越多,矛盾越多
    长江商报:请您接着谈谈“双轨制”运行多年以来,有哪些影响?为何反对之声越来越多?
    李珍:中国城镇养老保险建立之初,机关事业单位和企业退休金制度下退休收入差别并不特别明显。随着时间的推移,企业职工退休收入与事业单位和机关退休人员的收入差距越来越大,到2008年,企业、事业单位和机关退休收入的比例是1:1.8:2.1。
    由于不同制度下退休收入的差距拉大,站在企业职工利益上的社会舆论认为这种制度安排对企业退休职工“不公平”,应该对事业单位和机关退休金制度进行改革;当然论者还有其他的一些理由,比如财政负担过重、制度的碎片化等,但核心的理由是“不公平”。2008年“两会”期间,这一话题受到热议。此时,看上去是两个利益集团的对立。
    2009年1月,人保部要求广东等五省就《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》进行改革试点。事业单位工作人员养老保险制度的设计与企业职工养老保险制度一模一样。一些地方大学教授纷纷申请提前退休以便搭改革前的末班车。此间的批评也很多,有人认为改革方案的程序不对,没有经过全民的充分讨论;有人批评该方案是做减法,靠降低事业单位的退休收入来实现“公平”不可取,应该提高企业退休人员的收入来实现“公平”。不久《社会保险法》(草案)第二稿公布,特别列出公务员养老保险制度将由国务院另行制定。这一规定将把公务员和事业单位的退休制度在法律上区别对待,后者将与企业职工一致,而公务员却成为一特殊的群体。这就引起了事业单位的职工和退休人员的反感,他们认为“不公平”,为什么公务员可以特别?批评者认为事业单位具有公益性,应该与公务员同等待遇,改与不改应该一视同仁。这样,到2009年初,退休金领域已经是三个利益集团的对立了。利益集团越来越多,矛盾越来越多,当然反对的声音越来越多。
    存在差距不等于不公平
    长江商报:前段时间,《人民日报》问卷调查结果表明,73%的受访者认为,企业职工与公务员养老金的双轨制极不合理,不少人士更是直呼“养老双轨制到并轨的时候了”。
    李珍:是的,两种制度有差异,两种制度下的退休收入有差距,但我不认为这是不公平的。相反,我认为“不公平”理论只是拿两种制度下退休收入的绝对量进行比较,并将收入的差距简单地用“不公平”取而代之,并且由此提出简单的解决办法——“并轨”。我认为,“不公平论”在理论上说理不充分;在政策上是有害的,它将导致新的不公平。
    第一,“不公平论”将收入公平与收入平等混为一谈,是混淆了概念。收入平等说的是不同的人在收入上数量的一致性,收入公平说的是收入分配在数量上与其贡献的一致性。两种制度下的退休收入不平等并不一定是不公平的,是不是“不公平”那要看收入的高低与其贡献是否一致。我们的社会决不能够允许不公平的收入,也不能容忍公平的但过大差距的收入分配状况,但如果我们把公平的且合理的收入差距当做“不公平”而错杀,这是非常危险的,我们可能重新落入“平均主义”的陷阱。
    收入平等不一定就是公平的,相反收入不平等也不一定意味着不公平。比如计划经济体制下,全国的大学毕业生第一年拿45块钱,第二年转正后拿54块钱,无论你的贡献大小都拿一样多,有道是“干多干少一个样”,所以那时我们的分配制度是一个收入高度平等或均等,这个制度公平吗?不公平。因为它没有体现贡献与收入的一致性,所以我们称之为“平均主义”,我们认为平均主义约束了人们努力的动机,于是改革了这个分配制度。
    退休收入是劳动收入的延期支付,是劳动收入的一部分,是劳动者收入在一生中平滑的机制。劳动收入的多少由什么决定呢?按马克思的劳动价值论,复杂劳动是简单劳动的加倍,劳动者拥有的要素不同,劳动力的价值不同,人力资本投入多、学习能力强、选择能力强、能从事复杂劳动的人,劳动力的价值则高;按西方经济学的观点,劳动力的价格取决于供求关系,供大于求的市场,劳动力价格低,供小于求的市场劳动力价格高。作为一个整体,机关、事业单位劳动者拥有的人力资源存量较高,并且是一个劳动力供小于求的市场,相反地,在中国中端和低端劳动力市场劳动者人力资本存量较少,且供过于求,所以可以理解前者的收入应该高一些。在企业中,高端劳动力市场,劳动者的收入也是高的,只是他的终生收入曲线与机关、事业单位的劳动者不同,前者在职时会较高,退休时收入下降较快,而后者的终生收入曲线较平滑。
    第二,机关、事业单位退休年龄比企业高五年,他们多工作五年而少拿五年的退休金,考虑到这一因素,这部分人口的退休收入高一倍是合理的。对养老基金收支理论稍有常识的人都知道,一个人多工作五年并少拿五年的退休金,在其他条件不变时,成本可以减半,或者退休收入可以倍增。“不公平”理论只是用两种制度下的绝对收入做比较,而忽视了中国退休年龄政策在两个部门是不同的。
    第三,机会成本没有考虑在内。事业单位和机关职员受教育年限普遍较长,特别是高等学院老师、科研机构研究人员和医生,前面提到人力资本投入的因素,这部分人群除了多十余年的投入外,一个进入高校的年轻博士较之于一个高中毕业生后进入劳动力市场的人,前者失去了十余年赚钱的机会。
    第四,两种制度下老年人收入差距的扩大,错不在机关、事业单位的退休制度和退休的老人,原因是企业基本养老保险金下降太快。事业单位的退休金与在岗职工平均工资的比例从2002年的91%下降到2008年的66%左右,机关同期的同一指标从88%下降到61%左右,下降得也是很快的。
    相对在职人口,退休人员是“弱者”,也没有同比享受经济发展的成果。只是在此过程中,企业职工养老金水平以更高的速度下降。职工退休金制度设计的目标是使原来对自己最后工资的80%下降为社会平均工资的60%,但实际上,新制度运行的结果是企业职工退休收入快速下降,从1997年的73%下降到2005年社会平均工资的50%以下,每年下降2个百分点以上。企业职工养老保险水平快速下降的主要原因是这个制度设计是有缺陷的,也是我反对将机关事业单位职工纳入到该制度的原因。
    第五,“不公平”理论指导下的公共政策导致了新的不公平。“不公平”论早在21世纪初就有了,有人建议并轨,有人建议通过提高企业退休人员的待遇来缩小两者的差距。前者对机关事业单位的退休人员是做减法的改革,比较难以推行,而后者是对企业退休人口做加法的,自然是受欢迎的。在“不公平”理论推动下,在过去的六年,政府年年增加企业退休职工的退休金(当然期间也有其他因素的考虑),而从中央政策层面上而言,事业单位的退休收入却是按兵不动的。近些年中国经济增长很快,在职人员的收入增长也很快,企业职工退休金的上调是应该的,但问题是,事业单位的退休金却几年不涨,对这部分人口是不公平的。企业职工退休金上涨的原因也许不止一个,而事业单位退休金不涨的原因却只有一个:即等待企业退休金的上涨以达成“公平”。所有的人都在跑,掉队的只有一个人,这也是不公平的。
    统一的制度好但难求
    长江商报:当然,我也听到这样一种声音,即不应该并轨,应当允许公务员养老金稍高于企业员工,所谓“以薪养廉”。您觉得呢?
    李珍:据我所了解的情况,多数国家公共部门的养老保险与私人部门是分开的,公共部门包括公务员和公立学校和公立医院。也有例外的情况,例如在美国,各州公务员可以选择参加联邦政府统一的养老保险制度也可以选择另建自己的制度。这里有必要讨论一下“碎片化”问题。在欧洲,社会养老保险多半是“碎片化”的,这是欧洲的历史路径决定的,养老保险制度是在行会互济制度基础上发展起来的,养老保险的覆盖是由一个行业推向另一个行业,由蓝领推向白领的,而且欧洲的社会保险制度都是自治的结构,所以,各自行业办各自的保险,不过制度内容大体相同。而美国的养老保险是1935年在一片空白的情况下建立的,一次性覆盖了全部人群。
    这里公共部门和私人部门两个概念很重要。私人部门的包括退休金在内的劳动收入是由市场决定的,而公共部门的劳动收入则是由政府决定的。目前中国正在进行事业单位分类改革,我希望改革后中国只有公共部门和私人部门两类劳动者,而不是目前的三类:企业职工、事业单位职工、公务员。分类改革是另一个话题,我这里不多说。我要说的是,从各国的经验看,一个国家的社会养老保险是一体的还是碎片的,取决它的初始路径。当然统一的制度比碎片的制度好,它有利于劳动力的自由流动,在感观上也显得平等。观察中国的情况是,不同的人群被锁定在不同的路径上,由碎片走向统一的改革是有成本的。另外想说一点的是,有论者认为“碎片化”的制度是政治动荡的根源,常被引用的例子是“法国”。这一点很吸引政治人物的注意力。我不完全赞成这种说法和论证,第一,罢工是法国文化的一部分,第二,与养老金相关的罢工也不完全与碎片化引起的攀比有关,最近的一次罢工恰恰是公共部门职员的罢工,其理由是反对政府将其35年工龄的退休资格提高到40年。在其他国家很少有相互攀比引起政治不安的例子。
    简单并轨未必有出路
    长江商报:既然您既不是很赞成并轨,也不赞成维持现状,那么,您认为“双轨制”究竟该何去何从?
    李珍:我认为,目前谈机关、事业单位养老金制度改革时机未到,事业单位改革要先行,该推向市场的部分推向市场,留下的是真正意义上的公共部门的事业。这样,公共事业部门的职员在性质上与政府部门职员一样,都是政府的雇员,这时再来讨论公共部门是否应该与私人部门并轨比较合适。
    我反对并轨的原因是我认为目前建立个人账户制度在中国经济和人口条件上是不经济的。既然企业职工基本养老保险制度是不经济的,为什么要将机关和事业单位的工作人员并进去呢?
    如果硬要并轨的话,难点在如何保证公共部门的职员收入水平不下降和制度未来的效率。改革有两种结果,降低或不降低目标人群的收入。如果降低了目标人群的收入,他们会用脚投票,改革不能顺利进行,去年五省试点推而不动已经证明了这一点。另一种情况是不降低目标人群的收入,这就保证改革的顺利推进和改革对象的保障水平,政府将建立基本养老保险加职业年金。基本养老保险部分收入的下降可以通过职业年金来补足,从财政的角度看,不过是个2变1+1的游戏,并不能像一些人认为的,改革可以减轻财政负担。有人又会说,基本养老保险个人是要缴费的,但我们也要记住,个人缴费也是工资的一部分,如果公共部门的雇员也需要缴费的话,必然要额外增加工资,除非我们能够证明这部分人群目前的工资中包括了他们养老的费用。人们以为反对改革的是制度的目标群众,其实改革的另一个阻力在财政部门。
    并轨的影响除了当下财政负担会加重之外,另一个影响就是个人账户资金在经济高速增长的情况下,不能有效发挥养老作用,即便我们建立了市场化运营的制度,要想让资金的收益率达到工资增长的水平是困难的。
    长江商报:最后,冒昧问一下,您觉得您设计的退休金制度的可行性有多大?是否依然会遇到不少阻力?
    李珍:我不反对改革,原因是机关事业单位的退休金,在管理上目前仍然是“单位保险”,这就会引起两个问题,一是管理的随意性,不同的单位执行政策的力度是不同的,退休人员的利益得不到有力的保障,另一方面对于劳动力的流动多少是个阻碍。建立统一的养老保险制度可以解决这两个问题。
    如果让我设计,我可能提出两个方案:一是现有的企业基本养老保险中,社会统筹部分和个人账户部分隔离开来,前者成为第一支柱,在第一支柱中,企业职工、机关、事业单位统一在制度下;第二个方案是企业职工保险不变,公共部门另建一个制度,为了达到最小的反对声,就是上面讲到的将2变为1+1,即基本养老保险加职业年金。退休金制度改革是一个重新分蛋糕的事情,无论怎么做都会有反对的声音,关键的是政策制度者要选取一个公平较多效率损失较少的制度;再一点就是要理性看待公平与不公平。
    本报评论员 邓子庆 采写
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