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城市管理革新应跳出“城管局模式”  

2010-01-21 10:42:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城市管理革新应跳出“城管局模式”
2010-01-21 01:52:54 来源:长江商报 【

前几日,上海虹口一名市容协管员与小贩起冲突被当街刺死。近日又有多家媒体称,北京城管改革春节后启动,“崇文模式”——街道办事处统辖所有政府部门,统管辖区全部城管事务,将在北京全市范围内推广。
    于社会转型期出现的城市管理乱象背后,有着复杂的社会根源。行政相对人与城管之间的暴力相向,已经很难去考证是“鸡生蛋”,还是“蛋生鸡”。但从城管执法的“法治意涵”来说,最应反思也最需规范的,首先是城管执法权的来源问题。
    各地城管局的设立,源于行政执罚的日益成“难”以及“相对集中行使行政处罚权”的管理理念。行政机关本无城管局,所有行政执法部门实则都是城市管理部门。当然,这些执法部门同时也都应是城市服务部门。但在“帕金森定律”这一“官场病”的影响之下,各行政执法部门纷纷选择了趋利避害,在保留办公室工作的同时,将大量繁琐而艰苦的外勤及难以执罚的处罚权甩手扔给了城管部门集中行使。这种所谓“管理与处罚相分离”的制度,至今仍被一些地方领导奉为圭臬。而从现实中看,“管理与处罚相分离”与“集中行使处罚权”正是造成城市管理乱象的重要根源。城管局只罚不管,原相应的管理部门又因为“执罚权”的让渡也疏于管理,使得城市管理在“管”字上出现了一个巨大的真空,只罚不管的城管局也因此成为矛盾的集中地,进而成为许多处于社会底层的市民所深恶痛绝的对象。
    城管局“执罚权”的来源也大可质疑。《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”但国务院本身并没有决定城管执法权,国务院也没有授权任何省、自治区、直辖市人民政府决定由城管集中行使行政处罚权。这种由地方政府或地方人大超越立法权限,对行政执法罚私相授予的做法实则与“依法行政”相去甚远。
    以往的一些城管新政,都是在城管部门进行,如一些地方积极试行了“妈妈城管”、“硕士城管”、“温柔执法”等举措,曾引发了舆论热议。这些城管新政的共同命运,也都摆脱不了热热闹闹开场、冷冷清清落幕的结局。
    在笔者看来,城市管理乱象的终结,首先还得终结行政执法权违法转让的乱象。法律明确授权给卫生、城建、工商、环保等部门行使的行政执罚权,不能仅仅因为执法难度大,这些部门就可以甩给一个新机构,并招聘一些“能征善战”的非公务员来代为执行。城市管理变革必须走出城管局内部改革的局限,回归到行政权行使这一本源上来。
    从“崇文模式”的内容来看,所谓“大城管”“综合执法机制”,实则是成立综合行政执法组,每个执法组整合了城管、公安、工商、民政、劳动和社会保障等25个执法部门的力量,即这25个部门,均派专人到各个街道办事处上班,“全权、全责、全时”处理辖区内的所有城市管理问题。执法组替代了城管局,从而使行政权回归了法律的初始设置。这一新政的本质,以法治的视角观察,不过是对“行政处罚权集中于城管局”的一次拨乱反正。
    “崇文模式”能否终结城市管理乱象,并从北京推广到全国,还有待时间的检验。但城市管理回归法治本源的路径选择,在笔者看来,是选对了。

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