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陋规制度与县政改革   

2009-09-12 09:52:33|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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陋规制度与县政改革
陋规制度与县政改革  - 长江评论 - 长江评论
  www.changjiangtimes.com·   2009-9-12 7:07:00· 来源 : 长江商报

  经世济民
  ◇ 张耀杰

  自秦始皇推行郡县制以来,中国社会在长达2000多年的时间里,一直以县级政权为整个国家政权稳定、经济发展和社会进步的基本单元。到了21世纪的今天,中国传统的与民争利的陋规制度不仅没有绝迹,反而在某些地区特别是在县级政权的层面上愈演愈烈。
  民国时期的北大校长蒋梦麟在回忆录《西潮》中曾说:英国人为中国建立的关税制度,一开始就摆脱了传统陋规制度的影响。海关雇员都经过良好的训练,薪俸也相当优厚,退休之后还有充裕的养老金。徇情偏私的情形很少发生。邮政也是根据西方制度建立的,抗战期间,日军占领区与中国大后方之间,邮递一直畅通无阻,邮差们常常穿越火线把邮件送达收件人手里。
  作为对比,蒋梦麟痛心疾首地反思了允许甚至于逼迫本国官员与人民争利的传统陋规制度:“中国当时分为二十二行省,大约包括两千个县。县的行政首长是知县,他不但掌管一县的财政,同时还是一县的司法官,他的薪水每月不过数两银子,简直微不足道。因此他的一切费用都只能在陋规金上开支。如果上级官员经过他那一县,他除了负责招待之外,还得供应旅途一切需要财物。对于上级官员的随员也得送‘礼’,所谓‘礼’通常都是送的钱。我的故乡余姚城外的姚江岸上有一座接官亭,这是各县都有的。”
  更加令人痛心疾首的是,即使到了21世纪的今天,中国传统的与民争利的陋规制度不仅没有绝迹,反而在某些地区特别是在县级政权的层面上愈演愈烈。在处置矛盾纠纷和群体事件过程中,一些干部作风粗暴、工作方法简单,甚至随意动用警力。
  自秦始皇推行郡县制以来,中国社会在长达2700多年的时间里,一直以县级政权为整个国家政权稳定、经济发展和社会进步的基本单元。用孙中山的话说:“事之最切于民者,莫如一县以内之事。县自治尚未经训练,对于中央及省,何怪其茫昧不知津涯。”
  从清末至国民党当政时期,县政改革经历了一个逐步改良的近代化过程。首先是建立了由各科、局、室等职能部门组成的县级行政组织,县太爷手下私家性质的幕友、师爷、衙吏,被政府公务人员所取代;家丁、差役、捕快也被司法警察所取代。随着完全独立于县级政权的地方法院的建立,县长(知事)兼理司法的局面逐步消失。其次是初步建立了独立的赋税征收组织、县级公库制度和预算制度,清代州县那种私家性质的陋规财政,被公共财政所取代。但是,由于刚性制度的不完善和民主监督的不到位,加上日本侵略和政权更替,国民党政府在中国大陆并没有成功实现县级政权的现代化转型。
  1949年以后,计划经济时代曾经较为有效地限制了政府官员的贪污腐败。只是随着改革开放的逐步推进和市场经济的恢复发展,相对滞后的制度设计,为县级政权特别是党政一把手预留的陋规空间,便逐步呈现了出来。著名政治学家于建嵘教授对此提出的对策是,需要在治理结构方面进行大胆改革,“一方面,应该把不应当上收的行政权力归还县级政权,让县域政治名副其实。另一方面,建立县域司法制衡,保证县域政治成为法治的政治,而不是人治的独立王国。”
  在笔者看来,就像体育比赛中先制订游戏规则而后开展公平竞争一样,制度建设应该相对优先于民主权利的落实。中国县政改革的最佳路径,是香港式或新加坡式的治官安民的法政制度建设,而不是台湾式的法政不足而民主有余的全民选举与街头民主。换言之,县政改革中最为关键的一步,应该是把党政一把手单纯由上级任命的“异地任职”,变而为先由本地公民公开推选再由上级部门正式认命的制度演变;与此同时还要辅助以独立于行政系统之外全方位的司法监督、民意监督和舆论监督。只有推进治官安民的现代化县政制度逐步改革,整个社会的均衡和谐与长治久安,才有可能得到确实保障。
  作者系北京知名学者

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